¿Planificación centralizada o descentralizada? - Maurice Dobb

Existe, en relación con la planificación, un problema que no queremos dejar de abordar, ya que, con harta frecuencia, ha sido objeto de discusión dentro y fuera de los países socialistas. Dicho problema se refiere al mecanismo de la planificación, es decir —para denominarlo de la misma forma en que se ha hecho en algunos países socialistas—, a los “modelos económicos” y, en particular, al grado de centralización o descentralización que ha de existir en la planificación económica y en la administración. Mucha gente se siente inquietada por el peligro de una “burocracia” con excesiva concentración de poderes, demasiada inflexibilidad en la línea de mando y escasa iniciativa democrática desde abajo. ¿Cómo evitar la aparición, en la esfera económica, de un poderoso “imperio” burocrático, lento e irresponsable?

Es evidente que en una economía socialista no puede decidirse todo en forma centralizada, y la experiencia de los países socialistas hasta la fecha viene a confirmarlo plenamente. La centralización total implicaría la adopción de gran número de decisiones a niveles excesivamente alejados de la situación real de la producción a que habrían de referirse aquéllas. Es imposible que los organismos planificadores puedan disponer en todo momento de las detalladas informaciones necesarias para adoptar tales decisiones; incluso con ayuda de los modernos computadores, requeriría demasiado tiempo la realización de todos los cálculos necesarios para que los planes operativos estén siempre elaborados a tiempo. Así, pues, debe existir una cierta descentralización, de forma que los organismos centrales de la planificación puedan disponer de suficiente tiempo y libertad de acción para estudiar las decisiones más importantes referentes a los problemas fundamentales, o sea, para establecer conjuntamente los rasgos esenciales del plan de desarrollo y delinear su contorno general.

Por el contrario, si la descentralización fuese total, no habría planificación —a no ser, quizá, en el sentido de la “planificación indicativa” a que ya nos hemos referido con anterioridad—. Todo vendría regulado por el mercado, al igual que bajo el capitalismo, con todas sus fluctuaciones e inestabilidades. Una descentralización absoluta significa que todas las decisiones relativas a lo que ha de producirse y cómo ha de producirse, qué nuevas fábricas e instalaciones se deben construir, etcétera, son adoptadas en forma separada e independiente por miles y basta por docenas de miles de responsables de fábrica o de jefes de departamentos locales. Tales decisiones deben tomarse basándose en algo concreto, o sea, según determinados indicadores, normas o criterios. Y ¿a qué otro indicador se iba a atender sino al mercado, con sus precios regidos por la oferta y la demanda?

Lo que se requiere, pues, es una combinación de centralización en la dirección y descentralización en la adopción de decisiones, lo cual, a su vez, implica una combinación de planificación y mercado, en el sentido de que, sí bien la planificación se sirve del mecanismo del mercado, dejándose orientar por los precios del mismo y por las preferencias de los consumidores entre los distintos bienes, considera a dicho mecanismo como algo subordinado a los objetivos generales de la planificación, sin permitir que domine a estos últimos. En pocas palabras, el carro no debe ir delante de las mulas. En la planificación soviética, desde la década de los veinte ha venido reconociéndose como un principio básico que las empresas —tanto si se trata de grandes instalaciones individuales como si son grupos de instalaciones relacionadas entre sí— deben poseer lo que ha dado en llamarse “independencia operativa” en la realización material de los planes económicos. Durante la década de intenso crecimiento que precedió a la última conflagración mundial y durante los años mismos de la guerra, el armazón planificador en que operaban las empresas industriales se hizo cada vez más rígido y minucioso, y el margen permitido a éstas para llevar a cabo sus propias decisiones operativas se redujo en la misma medida. En los últimos años, tal tendencia a la centralización se ha visto invertida, y, en el momento de redactar este trabajo, en la mayor parte de los países socialistas están, teniendo lugar discusiones y experiencias con diversos tipos de “modelos", cuyo objeto es aumentar considerablemente el margen de independencia en las iniciativas y decisiones de las empresas, todo ello dentro de un marco más amplío de planificación, control de precios, etcétera.

En relación con el problema que estamos tratando, podemos establecer una generalización que reviste cierta importancia, especialmente en los países subdesarrollados. Consiste ésta en que, en las primeras etapas del desarrollo, la planificación ha de ser fuertemente centralizada, particularmente cuando el país en cuestión está atravesando lo que ha dado en llamarse “gran salto” o “salto adelante” en el camino de la industrialización. Existen, para ello, varías razones de peso: en primer lugar, porque las etapas iniciales del desarrollo vendrán dominadas por una serie de decisiones “estratégicas” clave, que necesitan ser ensambladas y ejecutadas; en segundo lugar, porque es de una importancia primordial que, una vez iniciado el desarrollo, éste se mantenga sin que se le permita el menor desmayo; en tercer lugar, porque, al menos en los niveles inferiores, puede ocurrir que no haya suficientes cuadros preparados o políticamente consistentes que sean capaces de mostrar su iniciativa y adoptar decisiones complejas de una manera efectiva; por último, quizá, porque los “núcleos de crecimiento’' básicos del sistema económico radican en la llamada “industria pesada” (metalurgia y construcción de maquinaria, industria química, etc. ), cuya escena se halla dominada por costosas y complejas instalaciones y por unidades técnicas en gran escala. Otra de las razones puede estribar en que, al haber menos empresas e instalaciones, y, por lo tanto, menos objetivos a establecer en cuanto a la producción se refiere, el número de decisiones a adoptar será más reducido, y de ahí la mayor simplicidad de tales decisiones. Por el contrario, en una etapa más avanzada de desarrollo, el sistema económico se hace más complejo, con una intrincada estructura celular y una enmarañada red de interrelaciones económicas. La producción destinada a satisfacer las necesidades inmediatas del consumidor adquiere mayor importancia y lo propio ocurre con la producción de nuevos artículos o de variedades de los ya existentes, al mismo tiempo que tiene lugar una mejora constante de la calidad. EI nivel medio de vida es más elevado y las necesidades se hacen más complejas. En consecuencia con ello, cada vez es más necesaria la descentralización de las decisiones económicas.

De todo esto se sigue que, con toda seguridad, el elemento democrático resulta fortalecido cuando las decisiones son adoptadas en forma descentralizada, ya que, en tal caso, tanto el personal directivo como los obreros de cada fábrica tienen la oportunidad de tomar parte en la elaboración de los planes económicos y en su ejecución. Tal oportunidad resultará efectiva sí unos y otros son consultados en la fase inicial de la redacción del plan, cuando el proyecto del mismo —aun bajo la forma de los llamados “límites” o “cifras de control”— es remitido a los niveles inferiores para su posible ampliación o enmienda. Asimismo, tanto los obreros como el personal directivo encontrarán un estímulo material positivo si, además del salario, reciben primas en forma de bonos colectivos en virtud de la mayor o menor eficacia mostrada por la empresa en cumplir las tareas que le han sido asignadas. En la Unión Soviética, por ejemplo, la legislación en vigor desde la década del 50 obliga a que “por lo menos una vez cada tres meses” se lleven a cabo reuniones en las que se hallen representados todos los obreros de la fábrica, a fin de tratar y discutir las cuestiones relativas al plan anual y a los métodos de ejecución del mismo. Por su parte, los comités de fábrica elegidos por los miembros de los sindicatos participan en la determinación de los métodos de trabajo y de la disciplina de la empresa, así como en la fijación de la cuantía de los salarios —esto último, naturalmente, dentro de los términos de los convenios colectivos que rigen en la industria—; tales comités de fábrica intervienen también en la determinación de las condiciones de contratación y de despidos individuales. En Yugoslavia, hay comisiones obreras libremente elegidas (comisiones que, a su vez, eligen un comité de dirección más restringido) que son realmente responsables, junto con la dirección, de la política económica general perseguida por la empresa en cuestión.