La dictadura constitucional francesa

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De la dictadura constitucional: el artículo 16 de la constitución francesa (I)
Fernando Jiménez Colorado

«Silent enim leges inter arma» (Las leyes guardan silencio en tiempos de guerra), Marco Tulio Cicerón

Desde el siglo XIX, Francia es frecuentemente considerada el paradigma de la democracia contemporánea y el modelo a seguir en materia de derechos y libertades ciudadanas. Sin embargo, los de fácil verbo que alaban el paraíso de la libertad (parece que sin límites) que algunos imaginan que es, suelen obviar, si no ignorar, el escrupuloso sentido francés del orden republicano, fuertemente enraizado en una sociedad mucho más conservadora de lo que podría pensarse desde fuera. De este modo se explica la perplejidad que ciertos líderes de la izquierda española mostraron al conocer las masivas manifestaciones y la contumaz resistencia de los franceses ante la aprobación del llamado «matrimonio homosexual». ¿Cómo iba la patria de los derechos humanos a revolverse de manera tan feroz contra uno de los estandartes del progresismo actual? Seguramente porque no pocos de entre nuestros próceres son incapaces de entender la concepción francesa de la libertad, que en todo caso debe entenderse encuadrada por el férreo sentido del orden republicano, y no como una aspiración infinita de reducir a polvo cualquier imposición o restricción al albedrío individual para alcanzar una suerte de sueño mesiánico igualistarista [1], confundiendo así libertad con libertinaje. Y es que, como decía el diplomático austríaco príncipe Klaus von Metternich «Para mí, la palabra “libertad” no es un punto de inicio sino de llegada. Considero pues la palabra “orden” como punto de inicio, y por lo tanto, que la libertad no puede existir sin orden» [2].

Esta breve reflexión sólo pretende servir a modo de introducción de la cuestión que hoy nos ocupa: los poderes excepcionales conferidos al Presidente de la República por el artículo 16 de la constitución de la V República Francesa de 1958 (CF). Para aquellos que no lo recuerden, demos un breve repaso al contexto histórico en que nació este precepto.

Contexto histórico

Los turbulentos vaivenes que habían protagonizado la escena política francesa tras la Liberación (1944) de las tropas del III Reich durante la Segunda Guerra Mundial hicieron temer a los principales líderes franceses que la situación degenerase hasta los extremos de parálisis institucional e inestabilidad política vividos en los últimos años de la III República (1870/75-1940). En efecto, durante los años 30 del siglo XX la escena política de Francia se vio sacudida por toda la virulencia de la crisis del parlamentarismo que azotaba Europa desde los años 20. Ante la incapacidad para gestionar el sistema parlamentario creado por la constitución de 1946, que hacía imposible la continuidad política y la concordia entre partidos necesaria para acometer la reconstrucción del país, los principales próceres de la república llamaron al general C. de Gaulle, héroe de la Liberación, para aceptar la jefatura del Estado y pacificar con su enorme prestigio y autoridad una situación cada vez más insostenible. Movidos por la necesidad de fortalecer la jefatura del Estado abandonando el modelo del parlamentarismo puro que había regido las sucesivas repúblicas francesas, e influidos por el fuerte carácter autoritario del general, los próceres franceses elaboraron una constitución para la V República que veía la luz el 4 de octubre de 1958. El nuevo régimen, calificado como semipresidencialista por los doctrinarios del derecho político, confería sustanciosos poderes reales (y no meramente simbólicos) al Presidente de la República, aunque sin alcanzar las extensas potestades típicas de los regímenes presidencialistas (tal como el de los EE.UU. de América del Norte), en detrimento del poder legislativo.
de gaulle


Charles de Gaulle ya como Presidente, en atuendo de Gran Maestre de la Orden de la Liberación.

Empero, de entre los nuevos poderes de la Presidencia de la República destaca especialmente la arrogación de plenos poderes que permite el artículo 16, conocido por la doctrina como párrafo o cláusula de la dictadura, pues permite la instauración de una dictadura constitucional.

Contenido y fundamento

La traducción del precepto analizado dice así:

«Cuando las instituciones de la República, la independencia de la Nación, la integridad de su territorio o el cumplimiento de sus compromisos internacionales estén amenazados de manera grave o inmediata y el funcionamiento regular de los poderes públicos constitucionales esté interrumpido, el Presidente de la República tomará las medidas exigidas por tales circunstancias, previa consulta oficial con el Primer Ministro, los Presidentes de las asambleas y el Consejo Constitucional.

Informará de ello a la Nación por medio de un mensaje.

Dichas medidas deberán estar inspiradas por la voluntad de garantizar a los poderes públicos constitucionales, en el menor plazo, los medios para cumplir su misión. El Consejo Constitucional será consultado sobre ello.

El Parlamento se reunirá de pleno derecho.

No podrá ser disuelta la Asamblea Nacional durante el ejercicio de los poderes extraordinarios.

Trascurridos treinta días en el ejercicio de los poderes excepcionales, el Consejo constitucional podrá ser requerido por el Presidente de la Asamblea Nacional, el Presidente del Senado, sesenta diputados o senadores, con el fin de examinar si las condiciones enumeradas en el primer párrafo continúan vigentes. Se pronunciará en los plazos más breves mediante anuncio hecho al público. Procederá de pleno derecho en este examen y se pronunciará en las mismas condiciones al término de sesenta días de ejercicio de poderes excepcionales y en todo momento más allá de este término.»

Se trata pues de una disposición de derecho excepcional, que sólo cobra fuerza cuando circunstancias extraordinarias justifican la adopción de medidas que de otro modo resultarían injustificadamente invasivas para los derechos subjetivos de los individuos y redundarían en la generación de potestades autocráticas para el poder público. Las causas que motivan el vigor de poderes tan exorbitantes y contrarios al dogma de la separación de poderes, tal y como lo expuso Sieyès, son todas aquellas circunstancias materiales, sean de origen natural (catástrofes naturales) u obra de la mano del hombre (guerras, insurrecciones, desórdenes graves…) que pericliten de forma grave el orden constituido. Los precedentes de la dictadura como institución de excepción son tan numerosos como antiguos, y baste a modo de ejemplo traer a colación la magistratura romana de la dictadura, que sólo cobraba vigor cuando un grave riesgo amenazaba a la comunidad política y se requería la suspensión del ordenamiento jurídico y político ordinario para asegurar su supervivencia [3]. La justificación de dicha singularidad parece radicar, como todo derecho de excepción, en el viejo principio de derecho romano según el cual a cada situación corresponden medidas distintas (es decir, no significa que la norma se doblegue a los hechos y se tuerza así la norma, sino que debe haber una norma excepcional para regir las situaciones excepcionales). Este fundamento quedaría reforzado además por la ponderación de los bienes jurídicos en juego, entendiéndose que es preferible la supresión o limitación temporal de ciertas libertades individuales o colectivas por mor de conservación del Estado que la perdición de este por mantenimiento de las primeras (salus populis, suprema lex esto [4]).

Siguiendo la doctrina del eminente jurista alemán Carl Schmitt [5], se trataría de un supuesto de dictadura comisarial (por oposición a la dictadura soberana, que suspende el orden vigente para sustituirlo por otro), que descansa en la constitución y cuyo fin es suspenderla (sin invalidarla) para preservarla [6]. De este modo, y siguiendo a Schmitt, una dictadura como la del art. 16 no sería en modo alguna violación del Derecho, sino garantía de su existencia por cuanto permite la suspensión del orden jurídico in toto de forma transitoria y para asegurar su supervivencia, produciéndose así una curiosa dialéctica «La dialéctica interna del concepto radica, en que mediante la dictadura se niega precisamente la norma cuya dominación debe ser asegurada en la realidad político-histórica». No sería así algo ajeno o contrario al Derecho, sino la garantía última de su guarda y preservación por cuanto es diametralmente opuesto y mantiene a raya la situación más apolítica –y menos jurídica-: la anarquía.
En el siguiente número de este artículo abordaremos la causa habilitante de la dictadura constitucional así como los mecanismos de control que pesan sobre su ejercicio.
Vía| Constitution française de 1958, Teología Política (C. Schmitt), De la dictadura (C. Schmitt), Las 48 leyes del poder (R. Greene), De legibus (M.T. Cicerón), El Presidente de la República en la constitución francesa de 1958 (Juan J. Trías) (Revista de Estudios Políticos, nº 143, septiembre/octubre 1965).
Imagen| Charles de Gaulle
En QAH| De la dictadura constitucional: el artículo 16 de la constitución francesa (II), De la dictadura constitucional: el artículo 16 de la constitución francesa (III)

[1] Para ampliar este interesante tema, véase la genial obra del Dr. Javier Barraycoa Sobre el poder (2002).

[2] Citado por Robert Greene en Las 48 leyes del poder (1999).

[3] Se trataba de una figura admitida en el derecho romano, carente de la connotación negativa que tiene hoy día el término dictadura. Finalizada la situación de emergencia, el dictador devolvía los plenos poderes (de no hacerlo se convertía en tirano por usurpación).

[4] Marco Tulio Cicerón, in De Legibus (III, III, VIII) (circa 52 a.C.).

[5] Carl Schmitt, Teología Política (I): Cuatro capítulos sobre la doctrina de la soberanía (Capítulo I: Definición de la soberanía) (1922).

[6] C. Schmitt, La dictadura. Desde los comienzos del pensamiento moderno de la soberanía hasta la lucha de clases proletaria (1985).

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Fernando Jiménez Colorado


Retomamos la cuestión donde la dejamos, prosiguiendo el análisis de la dictadura constitucional contenida en el art. 16 de la constitución francesa de 1958.

Causa habilitante

De acuerdo con el análisis que hace Juan J. Trías [1] del párrafo de la dictadura, debe cumplirse un doble requisito (lo que la doctrina constitucionalista denomina causa habilitante) para que éste cobre pleno vigor:

        i. Amenaza grave e inmediata a las instituciones de la República, la independencia de la Nación, la integridad de su territorio o el cumplimiento de sus compromisos internacionales; y

         ii. Interrupción en el funcionamiento regular de los poderes públicos constitucionales.

Es decir, no es suficiente que surja una amenaza de entidad bastante para los bienes supremos del ordenamiento (mera situación), sino que además esta debe impedir el funcionamiento normal de las instituciones ordinarias, dejando al ordenamiento sin respuesta posible (lo que exige un cierto resultado) ante un peligro inminente. La segunda condición no figuraba en el proyecto constitucional originario, sino que fue introducida a causa del revuelo generado por la posibilidad de abrir las puertas a una dictadura constitucional sin apenas condiciones.

Control

A propósito de la fiscalización del ejercicio de esta potestad tan singular, puede decirse que es más bien exiguo, y debe ser examinado en tres fases:

Decreto de declaración y aplicación de la situación de excepción

La primera fase consiste en la apreciación de las circunstancias que dan lugar a la atribución de poderes excepcionales y la forma en que debe llevarse a cabo. Respecto del fondo, la decisión reposa sobre conceptos jurídicos indeterminados (amenaza grave e inmediata, interrupción del funcionamiento regular), cuya constatación corresponde además al mismo Presidente que decreta la decisión de excepcionalidad, quien dada dicha amplitud e indeterminación goza de gran discrecionalidad en su actuación. En cuanto a la forma, el Presidente únicamente se ve constreñido por la obligatoriedad de solicitar el parecer no vinculante del Primer Ministro, los Presidentes de las Cámaras legislativas y el del Consejo Constitucional (equivalente de nuestro Tribunal Constitucional) y de anunciar su propósito a la nación mediante un mensaje (cuyo plazo y forma no se precisan). Es decir, el Presidente puede por su propia autoridad y sola voluntad, sin requerirse el consentimiento ni aprobación de ningún otro órgano público, arrogarse los plenos poderes y erigirse en dictador constitucional. Como puede observarse, los requisitos formales son tan nimios que hacen radicar la totalidad de la decisión en el Presidente, sin que exista control real alguno sobre ésta. A lo sumo, el parecer contrario de las autoridades consultadas podría servir de límite moral a la decisión del Presidente, quien podría ser acusado de un «golpe de Estado constitucional» (lo que constituye toda una paradoja). Las únicas garantías que exige la CF son la prohibición taxativa al Presidente de que disuelva la Asamblea Nacional (potestad de la que goza en situaciones de normalidad) y la exigencia de que el Parlamento se siga reuniendo de forma normal, lo que podría llevar a que las Cámaras acusasen al Presidente de alta traición (arts. 67 y 68) por violación manifiesta de la Constitución (lo que no parece empresa fácil a la vista de la indefinición que hemos señalado), única excepción al carácter inviolable e irresponsable del Presidente en ejercicio de sus funciones (art. 68 de la CF).



Medidas excepcionales adoptadas

Declarada la aplicación del art. 16, el Presidente, erigido en auténtico dictador constitucional, goza de potestad para dictar cualesquiera «medidas exigidas por las circunstancias», lo que no limita en modo alguno las materias que quedan excluidas de su poder de decisión (si bien la mayoría de los constitucionalistas están de acuerdo en que la reforma constitucional queda fuera de este poder), ni los derechos que pueden o no pueden limitarse o suspenderse [2]. Tampoco limita la exigencia de que dichas medidas «deban estar inspiradas por la voluntad de asegurar a los Poderes públicos constitucionales», tan amplia y difusa como carente de utilidad a efectos de control, salvo en los casos más flagrantes. Así, el poder atribuido al Presidente se revela como omnímodo y carente de marco limitativo, lo que no suele suceder en los distintos ordenamientos nacionales de los estados de excepción (y análogos), que sí suelen limitar en lo material y en lo temporal el alcance de los poderes excepcionales.

En el único caso de aplicación del art. 16, en 1961, el Presidente de Gaulle adoptó varios decretos y ordenanzas sobre las más variadas materias, entre otros y por ejemplo:

 i. Ampliación del plazo de detención previa a la puesta a disposición del juez de 5 a 15 días;

ii. Modificación del código procesal penal;

iii. Destitución de generales y oficiales superiores, pérdida de grado, empleo, sueldo y pensiones;

iv. Constitución de un Alto Tribunal Militar, tribunal de excepción encargado de juzgar los actos de rebeldía, composición del mismo y reglas de procedimiento; o

v. Censura de cualquier documento o comunicación que ayudase a la rebelión.



Decreto de cese de la aplicación del art. 16

De la misma forma corresponde al Presidente decidir cuándo han desaparecido las causas que dieron lugares a la atribución de sus plenos poderes (con idéntica discrecionalidad de la que goza al decretar su existencia), dado que la CF no dispone de plazo máximo alguno [3].

Bien es cierto que la reforma constitucional del 23 de julio de 2008 introdujo el último párrafo del artículo, estableciendo un cierto control (cuyo alcance exacto no queda demasiado claro) una vez trascurridos 30 y 60 días de dictadura constitucional, pero ello no limita en modo alguno la decisión de declarar la situación de excepción ni las medidas que durante esos 30 o 60 días puedan tomarse, ni el plazo máximo que puede llegar a durar la magistratura dictatorial. Tampoco deja clara la naturaleza exacta de esa revisión del Consejo Constitucional (si se trata de un dictamen o sentencia vinculante o no).

En el próximo y último número de este artículo recordaremos el único caso en que llegó a aplicarse el art. 16 y esbozaremos una breve distinción de figuras jurídicas próximas a la dictadura constitucional.
Vía| Constitution française de 1958, Teología Política (C. Schmitt), De la dictadura (C. Schmitt), Las 48 leyes del poder (R. Greene), De legibus (M.T. Cicerón), El Presidente de la República en la constitución francesa de 1958 (Juan J. Trías) (Revista de Estudios Políticos, nº 143, septiembre/octubre 1965).

En QAH| De la dictadura constitucional: el artículo 16 de la constitución francesa (I), De la dictadura constitucional: el artículo 16 de la constitución francesa (III)

[1] Juan J. Trías, El Presidente de la República en la constitución francesa de 1958 (Revista de Estudios Políticos, nº 143, septiembre/octubre 1965).

[2] El célebre artículo 48 de la Constitución de Weimar, equivalente al 16 CF, sin embargo sí contenía una lista de los derechos que podían limitarse o suspenderse en caso de situación de excepción declarada.

[3] Nótese que la dictadura constitucional romana sí tenía límite temporal: 6 meses.

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De la dictadura constitucional: el artículo 16 de la constitución francesa (III)

Fernando Jiménez Colorado

Retomamos la cuestión donde la dejamos, prosiguiendo el análisis de la dictadura constitucional francesa. En suma, y si seguimos la teoría de Carl Schmitt (soberano es quien decide sobre el estado de excepción), la soberanía sería momentáneamente arrogada por quien la representa (cuando su titular es el pueblo, ex art. 3 de la CF), que por no ser titular de la misma, debe considerarse mero tenedor o comisario (dando nombre a la institución dictatorial). De hecho, y siguiendo a este insigne autor, en esta indefinición apriorística de la causa habilitante y en esta gran discrecionalidad al decidir se encuentra la sustancia del dogma de la soberanía (poder originario y supremo de mandar). Schmitt argumenta que, por un lado, es a priori imposible enumerar con exactitud todos los casos que representan una amenaza de entidad suficiente para el orden político, y que, por otro lado, es inasumible citar taxativamente algunos supuestos en la norma e impedir el uso de los restantes posibles como fundamento de una decisión de excepción (pues esto podría llevar a la perdición del orden político por parálisis). Así sostiene que debe asegurarse un grado de apreciación (discrecionalidad) suficiente para que la misma autoridad que declare la existencia de una situación de excepción pueda valorar si concurren o no las condiciones que dan lugar a la misma.

Dada la superior importancia que tiene la apreciación de estas condiciones, el Consejo de Estado francés decretó en su sentencia [1] Rubin de Servens (de 2 de mayo de 1962) que la atribución de los poderes excepcionales es «un acto de gobierno del cual no puede evaluar la legalidad el Consejo de Estado, ni tampoco le corresponde controlar la duración de su aplicación». En otras palabras, se trata de un supuesto de acto político, es decir actuaciones de naturaleza mixta jurídico-política cuyo sustrato (el motivo de la decisión) no puede ser fiscalizado por los órganos jurisdiccionales, que a lo sumo deberán examinar si se cumplen los requisitos formales para su ejecución, sin entrar en el fondo de la cuestión (esta doctrina es avalada por el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional españoles).

Utilización del artículo 16

Hasta la fecha, el párrafo de la dictadura sólo ha sido utilizado en una sola ocasión, durante la asonada de cuatro generales, que, sintiéndose abandonados en Argelia por la política del Presidente de Gaulle de negociar la paz con el Frente de Liberación Nacional (rebeldes argelinos), intentaron dar un golpe de Estado en la primavera de 1961 (el llamado «Putsch de los Generales»). Decretada la grave amenaza para las instituciones de la nación (en este caso, la Presidencia de la República), el Presidente de Gaulle decretó la activación del art. 16 el 23 de abril, dictando a su amparo un total de 18 decretos de excepción limitadores de los derechos y libertades individuales y colectivos. La dictadura constitucional duró hasta el 29 de septiembre de ese mismo año.


General R. Salan, uno de los cuatro cabecillas del Putsch de los Generales y fundador de la OAS.

Desde entonces, el art. 16 no ha vuelto a ser empleado, y numerosas voces, especialmente surgidas de entre la izquierda francesa, se han levantado pidiendo constreñir el tenor del precepto, cuando no su supresión total. El ya fallecido presidente F. Mitterand criticó duramente la institución de los plenos poderes constitucionales en su ensayo El golpe de Estado permanente (1964), si bien se retractó de su tesis en los años 90, y los candidatos a la Presidencia de la República en las elecciones de 2007 S. Royale y F. Bayrou hicieron bandera de su abolición en sus campañas electorales.

Diferenciación con otras figuras

No debe confundirse la figura de la dictadura comisarial con otras instituciones del derecho de excepción, tales como la suspensión de derechos y libertades a causa de los estados de excepción, alarma y sitio. Como hemos visto, la dictadura comisarial se caracteriza por su práctica ilimitación material (la constitución que la habilita no lista los derechos y libertades que puede suspender o limitar) y temporal (no precisa término de la situación dictatorial, aunque ésta sea per se transitoria). En el propio ordenamiento jurídico francés coexisten con el art. 16 las figuras típicas del derecho constitucional; las situaciones de urgencia (état d’urgence, Ley 55-985 del 3 de abril de 1955) y de sitio (état de siège, art. 36 de la CF), muy similares a las situaciones de alarma, excepción y sitio que regula la constitución española de 1978. Éstas no consisten en la previsión constitucional o legal de una magistratura excepcional de dictadura a la romana (no se trata de conferir un poder prácticamente ilimitado a un sujeto) sino de tres supuestos definidos con causas habilitantes acotadas (en forma de supuestos tasados o numerus clausus), provistas de limitación temporal y que incluyen una lista cerrada de los derechos y libertades que pueden suspenderse o limitarse en cada caso, dando lugar a un régimen de excepción mucho más limitado que el de la dictadura constitucional.

En el caso de nuestro ordenamiento jurídico patrio, la constitución de 1978 no prevé la figura de una dictadura constitucional, sino que se limita a regular en su artículo 116 las figuras de los estados de alarma, excepción y sitio (precepto desarrollado por la Ley Orgánica 4/1981 de 1 de junio) como mecanismos para superar situaciones excepcionales que impiden una respuesta eficaz por parte del ordenamiento ordinario. Con diversos requisitos, plazos y pudiendo afectar a distintos derechos y libertades (eso sí, siempre tasados) configura tres instituciones de derecho excepcional cuyos detalles pueden ser consultados en el artículo especialmente dedicado a ellas por mi compañera Pilu González-Garilleti Fernández en estas ilustres páginas.
Vía| Constitution française de 1958, Teología Política (C. Schmitt), De la dictadura (C. Schmitt), Las 48 leyes del poder (R. Greene), De legibus (M.T. Cicerón), El Presidente de la República en la constitución francesa de 1958 (Juan J. Trías) (Revista de Estudios Políticos, nº 143, septiembre/octubre 1965).
Imagen| Periódico La Croix, Salan
En QAH| Estado de alarma, excepción y sitio, De la dictadura constitucional: el artículo 16 de la constitución francesa (I), De la dictadura constitucional: el artículo 16 de la constitución francesa (II)

[1] Recordemos que el Consejo de Estado francés, a diferencia de su homólogo español, es órgano consultivo y jurisdiccional, como cúspide de la jurisdicción contencioso-administrativa.